"HACIA UNA NUEVA PERSPECTIVA DE ACCIÓN MEDIOAMBIENTAL. ECOLOGÍA Y NACIONALSINDICALISMO: SUS EJES PRÁCTICOS". PONENCIA DE JORGE GALINDO EN EL PRIMER SEMINARIO CENS CURSO 2.009/10 (ÁVILA 28/XI/09). SEGUNDA PARTE.

Perspectiva legal

Sobre las circunstancias legales habría mucho que hablar. Desde las primeras leyes españolas que tratan de mitigar los efectos de las actividades humanas, como la deforestación, los incendios provocados, dan cuenta de la preocupación por los efectos de las actividades humanas sobre el propio hombre y sobre los ecosistemas. En la actualidad la legislación ambiental es sumamente amplia y compleja, quizá en cierto modo debido a la complejidad de los sectores productivos humanos, pero sin duda no puede despreciarse la picaresca española que tiende saltarse las normas morales y principios ambientales básicos.

La legislación ambiental está desarrollada de forma diversificada atendiendo por un lado a los elementos que se manifiestan de forma natural, y por otro lado atendiendo a las actividades humanas. En este sentido existe legislación sobre la contaminación atmosférica, sobre los vertidos fluviales y marítimos, sobre los vertidos al suelo y subsuelo, sobre la vegetación y la fauna, sobre paisaje,...En cuanto a las actividades humanas reguladas, son importantes las normas sobre impacto ambiental, sobre gestión de recursos naturales -caza, pesca, aprovechamientos madereros, ..- sobre planificación urbanística, sobre gestión de residuos, etc. Esta legislación es tan amplia que sólo se podrá hacer referencia a algunas normas básicas y aquellas que tengan un interés específico.

A lo largo de esta exposición se ha hecho hincapié en la necesidad de desarrollar una serie de principios morales, políticos, económicos justos y coherentes entre sí. Estos principios deben ser el soporte para una legislación que se ajuste a las exigencias de los recursos naturales y del progreso humano. En este sentido debe valorarse la norma desde un punto de vista crítico, para que se recoja los principios ya mencionados y se posibilite un desarrollo adecuado.

Constitución de 1978

"Artículo 45.

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado."

El presente artículo de la Constitución recoge algunos principios justos de los ya expuestos como la mención explícita a "todos" que obliga a la participación de todas las personas pero también hace mención al derecho de todas las personas a habitar en un medio ambiente adecuado. Por el contrario, no puede valorarse positivamente que se manifieste que las personas tienen derecho a "disfrutar" del medio ambiente, en la medida en que el medio ambiente no es algo ajeno a la realidad humana, ni tampoco puede plantearse que el medio ambiente es un lugar exclusivamente dedicado al ocio. Es lícito que las personas desarrollen actividades propias del ocio lógicamente, pero no debe caerse en la tentación de considerar que todos los fenómenos naturales están abiertos al ocio y que además el hombre tiene derecho a presentarse ante ellos como sujeto activo para tomarlos de esta forma.

A lo largo de la presente exposición se ha mostrado la necesidad de reconocer fenómenos como la propiedad privada, o la necesidad de implantar espacios para el progreso humano. Estos fenómenos son más importantes que el deseo de los ciudadanos a practicar actividades recreativas cualquiera que sean. Ahora bien, tampoco debe despreciarse este uso social puesto que el hombre también tiene necesidad de crecer a través de él. Ante este conflicto es preciso por un lado reconocer cada fenómeno humano a través de la norma, y establecer medidas de conciliación de unos y otros usos. La legislación debe reconocer por un lado la necesidad humana de progresar en todas las esferas humanas y simultáneamente, el valor de los recursos naturales que le asisten. Por ello más que apreciar el medio ambiente como algo ajeno, recreativo para el hombre debe reconocerse la necesidad del hombre de "habitar" en un medio que disponga todos los elementos para su desarrollo.

Este concepto de habitar, recoge al hombre de forma integral como un sujeto portador de valores eternos y como un sujeto activo ante sus necesidades. Por eso se entiende que este concepto sustituye en su justa medida a la consideración parcial tanto del hombre como del medio ambiente. Este concepto se antoja complejo de aplicar en la práctica habida cuenta de la imposibilidad de poner en práctica algunos valores, pero ello no es problema grave. Como se ha expuesto anteriormente la gestión de los recursos naturales y el progreso humano debe hacerse de forma extensiva, gestionando cada necesidad humana entre todos los agentes implicados y bajo modelos amplios de aplicación.

Sobre la gestión "racional de todos los recursos naturales" del apartado segundo del citado artículo, es necesario comentar la vacuidad del término "racional" puesto que se presta a una serie de interpretaciones morales, técnicas y económicas no descritas por el citado artículo. No se hace referencia sobre cuales deben ser los principios de esa gestión "racional", ni cómo deben relacionarse esos supuestos principios ambientales, ni tampoco se aclara la relación de los principios ambientales con principios de tipo económico, o técnico. Este concepto por tanto está sujeto a una serie de arbitrariedades a la hora de redactar las normas auxiliares. Por ello no es extraño que en la actualidad aparezcan actividades ambientales altamente impactantes y perfectamente legales, o bien la circunstancia contraria, situaciones de protección ambiental que dañan actividades humanas importantes. Estas circunstancias tan graves para la sociedad y para la protección ambiental requieren una nueva formulación legal que desarrolle los principios de una gestión sostenible y justa para todas las partes implicadas. Tampoco parece adecuado que sea la propia administración la encargada de velar por la gestión "racional" puesto que la Administración es responsable y promotora de las principales obras civiles -embalses, carreteras, etc.- responsables de impactos ambientales indudables.

Es cierto que existe legislación auxiliar para desarrollar este vacío existente en la Constitución, pero que duda cabe que estas normas están influenciadas por el propio espíritu del artículo 45, viciadas por la acción administrativa y el interés electoral particular. Por ello no es casual que sean las propias  Autonomías las depositarias de la potestad de conceder o no la autorización para el desarrollo de actividades impactantes, y al mismo tiempo reguladoras de la legislación ambiental aplicable según sus amplias competencias. Por ello algunas de las posibles fórmulas para solucionar estas situaciones pasan por reformar el artículo 45 de la Constitución, crear órganos ambientales independientes de las administraciones y poderes políticos,

Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural.

PREÁMBULO:

"La importancia actual del medio rural en España, que integra al 20 % de la población, que se elevaría hasta el 35 % si se incluyen las zonas periurbanas y afecta al 90 % del territorio, y el hecho de que en este inmenso territorio rural se encuentran la totalidad de nuestros recursos naturales y una parte significativa de nuestro patrimonio cultural, así como las nuevas tendencias observadas en la localización de la actividad económica y residencial, confieren a este medio una relevancia mayor de la concedida en nuestra historia reciente.

El intenso desarrollo económico acontecido en nuestro país durante las últimas décadas, que ha dado lugar a un salto muy significativo en los niveles de renta y bienestar de los ciudadanos, se ha concentrado, al igual que ha ocurrido en los países de nuestro entorno, en el medio más urbano y en menor medida en las zonas más rurales. Este fenómeno, característico del desarrollo económico moderno, se manifiesta en la persistencia de un atraso económico y social relativo en el medio rural, debido a causas económicas, sociales y políticas que son evitables.

España ha cubierto la ausencia de una política rural propia hasta el presente con la aplicación de reglamentos comunitarios, pero necesita dotarse de una legislación adecuada para el fomento del desarrollo de su medio rural, ya que en la nueva Europa del siglo XXI la política rural tiende a depender subsidiariamente de los Estados miembros.

Toda política rural debe buscar el logro de una mayor integración territorial de las zonas rurales, facilitando una relación de complementariedad entre el medio rural y el urbano, y fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible. Esta iniciativa debe partir del Estado, concertarse con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, respetando el marco competencial, y promover la participación del sector privado.

Artículo 1. Objeto de la Ley.

1. Esta Ley tiene por objeto regular y establecer medidas para favorecer el desarrollo sostenible del medio rural en tanto que suponen condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de determinados derechos constitucionales y en cuanto que tienen el carácter de bases de la ordenación general de la actividad económica en dicho medio.

Artículo 20. Diversificación Económica.

Para incentivar la diversificación económica en el medio rural, el Programa podrá incluir medidas que tengan por objeto:

Fomentar nuevas actividades de alto valor añadido, así como los procesos de integración vertical en la cadena alimentaria, para garantizar la consolidación del sector agroalimentario, silvícola y el derivado de la caza y pesca en las zonas rurales, y la aplicación de medidas de identificación de los productos agroalimentarios con las diversas zonas rurales.

Establecer programas operativos específicos en la programación de las actuaciones cofinanciadas por fondos procedentes de la Unión Europea, atendiendo preferentemente a las zonas rurales prioritarias.

Apoyar al sector del comercio en el medio rural y la modernización de los equipamientos públicos comerciales, prestando una atención especial a las zonas rurales prioritarias.

Fomentar el turismo rural, en particular a través de una adecuada ordenación de la oferta y la mejora de la demanda turística, con una atención preferente al fomento de un turismo sostenible en las zonas rurales prioritarias, y al agroturismo o turismo ligado a la actividad agraria.

Proponer los recursos geológicos que existen en el entorno rural y que pueden ser utilizados para un desarrollo sostenible, dando prioridad a la conservación del medio ambiente, el paisaje y el patrimonio natural y cultural.

Artículo 22. Creación y mantenimiento del empleo.

Con el fin de impulsar la creación y el mantenimiento del empleo en el medio rural, en especial para mujeres, jóvenes y personas con discapacidad, y preferentemente en las zonas rurales prioritarias, el Programa podrá contemplar medidas para:

1. El apoyo a la creación de empresas, al autoempleo y al empleo en cooperativas, singularmente en los sectores de actividad económica relacionados con el uso de nuevas tecnologías y con prácticas innovadoras en materia medioambiental.

2. El mantenimiento de puestos de trabajo en sectores productivos especialmente significativos en el medio rural y la creación de empleos en sectores emergentes.

3. El fomento de políticas activas para reducir la temporalidad del empleo en el medio rural. Los contratos territoriales de zona rural especificarán planes de mejora en lo relativo a condiciones de trabajo, estabilidad en el empleo y prevención de riesgos laborales.

4. La realización de programas de formación profesional para desempleados y programas mixtos de empleo y formación, especialmente en servicios de proximidad y de atención a personas dependientes.

5. La formación profesional de trabajadores ocupados, de formación en capacidades empresariales y gerenciales, así como la capacitación en nuevas actividades y tecnologías.

6. El diseño de actividades para informar y formar a los habitantes del medio rural sobre la potencialidad de uso de su Patrimonio Natural y Cultural. Proponiendo iniciativas que faciliten su implicación en el turismo geológico, ecológico, minero y otros aprovechamientos culturales.

VALORACIÓN CRÍTICA.

En la presente ley se manifiesta la existencia de una serie de problemas económicos, sociales y ambientales de importancia grave. Estos problemas son consecuencia de una acumulación de amenazas sobre el propio sector rural a todos los niveles - falta de formación, envejecimiento, escasa natalidad, falta de empleo, falta de infraestructuras, etc.- a los que puede añadirse problemas derivados de los cambios en el Mercado de los productos agrarios, o la falta de respaldo por parte de las administraciones. Esta situación en mayor o menor medida está reflejada en la presente ley, sin embargo no parece acertarse con las medidas necesarias para solucionar un problema histórico.

Las medidas propuestas no plantean una reforma estructural del sistema productivo, no plantean una reorganización de la empresa agraria, ni plantean soluciones sobre las externalidades, etc. Ni siquiera se cita la situación minifundista de la mayoría de las explotaciones agrarias, ni se menciona la situación de competencia desleal frente a países extranjeros, ni se plantea el reparto del valor añadido de los productos. Sólo se plantean medidas puntuales, que proporcionan una situación reiterativa de producción, no son un verdadero plan de desarrollo del medio rural.

Estatutos de Autonomía:

Valoración crítica de los distintos estatutos de autonomía vigentes y consecuencias legales.

Estatuto de Castilla y León:

Artículo 70. Competencias exclusivas:

 Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

Desarrollo rural.

Agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

Denominaciones de origen y otras protecciones de calidad relativas a productos de Castilla y León. Organización de los Consejos Reguladores y entidades de naturaleza equivalente.

Tratamiento especial de las zonas de montaña.

Pesca fluvial y lacustre, acuicultura, caza y explotaciones cinegéticas. Protección de los ecosistemas en que se desarrollen dichas actividades.

Artículo 71. Competencias de desarrollo normativo y de ejecución

Protección del medio ambiente y de los ecosistemas. Prevención ambiental. Vertidos a la atmósfera y a las aguas superficiales y subterráneas.

Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos.

Sanidad agraria y animal.

Estatuto de Autonomía de Extremadura

Artículo 6.

k. La transformación de la realidad económica de Extremadura, mediante la industrialización y la realización de una reforma agraria, entendida como la transformación, modernización y desarrollo de las estructuras agrarias, en cuanto elemento esencial para una política de desarrollo y de fomento del empleo, en el marco de una política general de respeto y conservación del medio ambiente.

Artículo 7.

1. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en las siguientes materias:

• "Agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias de acuerdo con la ordenación general de la economía."

• "Caza, pesca fluvial y lacustre. Acuicultura. Protección de los ecosistemas en lo que se desarrollan dichas actividades."

Artículo 8.

En el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y ejecución de:

• "Montes, aprovechamiento y servicios forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos."

Estatuto de Autonomía de Ceuta

Artículo 21.

1. La ciudad de Ceuta ejercerá competencias sobre las materias que a continuación se relacionan, con el alcance previsto en el apartado 2 de este artículo:

• Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

• Puertos y aeropuertos deportivos.

• Agricultura y ganadería.

• Montes y aprovechamientos forestales.

• Caza.

ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.

• Preámbulo

  "De forma exhaustiva se incorporan los derechos de las ciudadanas y de los ciudadanos valencianos, la promoción y defensa de éstos por los poderes públicos y la mención expresa de una serie de valores y derechos universales de las personas entre los que destacan los derechos sociales, derechos de los ciudadanos ante la administración de justicia y aquellos otros derechos emergentes a los cuales la sociedad valenciana ni renuncia ni quiere renunciar. Son los referidos a las nuevas tecnologías, defensa de los consumidores y usuarios entre otros, incluso el derecho al asociacionismo.

  Asimismo, el derecho al agua de calidad y al aprovechamiento de los excedentes de otras cuencas de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal, derechos del sector agrario valenciano, de la protección del medio ambiente y al desarrollo de políticas activas de infraestructuras."

  Artículo 49

  1. La Generalitat tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

  • Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.

  • Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo que dispone el número 23 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española.

  Estatuto de Autonomía de Cataluña

  Artículo 27. Derechos y deberes con relación al medio ambiente.

  1. Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio equilibrado, sostenible y respetuoso hacia la salud, de acuerdo con los estándares y los niveles de protección que determinan las Leyes. Tienen también derecho a gozar de los recursos naturales y del paisaje en condiciones de igualdad y tienen el deber de hacer un uso responsable de los mismos y evitar su despilfarro.

  2. Todas las personas tienen derecho a la protección ante las distintas formas de contaminación, de acuerdo con los estándares y los niveles que se determinen por Ley. Tienen también el deber de colaborar en la conservación del patrimonio natural y en las actuaciones que tiendan a eliminar las diferentes formas de contaminación, con el objetivo de su mantenimiento y conservación para las generaciones futuras.

  3. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información medioambiental de que disponen los poderes públicos. El derecho de información sólo puede ser limitado por motivos de orden público justificados, en los términos que establecen las Leyes.

• Artículo 46. Medio ambiente, desarrollo sostenible y equilibrio territorial.

  1. Los poderes públicos deben velar por la protección del medio ambiente mediante la adopción de políticas públicas basadas en el desarrollo sostenible y la solidaridad colectiva e intergeneracional.

  2. Las políticas medioambientales deben dirigirse especialmente a la reducción de las distintas formas de contaminación, la fijación de estándares y de niveles mínimos de protección, la articulación de medidas correctivas del impacto ambiental, la utilización racional de los recursos naturales, la prevención y el control de la erosión y de las actividades que alteran el régimen atmosférico y climático, y el respeto a los principios de preservación del medio, la conservación de los recursos naturales, la responsabilidad, la fiscalidad ecológica y el reciclaje y la reutilización de los bienes y los productos.

  3. Los poderes públicos deben hacer efectivas las condiciones para la preservación de la naturaleza y la biodiversidad, deben promover la integración de objetivos ambientales en las políticas sectoriales y deben establecer las condiciones que permitan a todas las personas el goce del patrimonio natural y paisajístico.

  4. Los poderes públicos deben velar por la cohesión económica y territorial aplicando políticas que aseguren un tratamiento especial de las zonas de montaña, la protección del paisaje, la defensa del litoral, el fomento de las actividades agrarias, ganaderas y silvícolas y una distribución equilibrada al territorio de los distintos sectores productivos, los servicios de interés general y las redes de comunicación.

  5. Los poderes públicos deben facilitar a los ciudadanos la información medioambiental y deben fomentar la educación en los valores de la preservación y de la mejora del medio ambiente como patrimonio común.

• VALORACIÓN CRÍTICA

Los distintos estatutos de autonomía manifiestan diferencias notables a la hora de desarrollar la Constitución y las distintas leyes aplicables. Tomando como un posible ejemplo los estatutos presentados se observa que los estatutos pertenecientes a las autonomías de Extremadura, Castilla y León y Ceuta manifiestan un interés muy similar por el desarrollo competencial. Simplemente acogen una serie de competencias y que son clasificadas en distintas posibilidades pero no aparecen principios inspiradores para desarrollar sus competencias, ni aparece descripción alguna sobre las actuaciones prioritarias, ni aparece referencia alguna sobre las fortalezas en que se puede asentar la gestión de los recursos naturales respectivos. Resulta además especialmente curioso que unas regiones tan dispares presenten una misma sensibilidad y estrategia de desarrollo de sus competencias ambientales.

En cambio el estatuto valenciano si que ofrece diferencias importantes. Por un lado en el preámbulo manifiesta su intención de solicitar recursos naturales -agua- a otras regiones, a través de un principio de solidaridad colectiva. Pero no hay referencia alguna hacia la posibilidad de planificar su territorio o en base a sus propios recursos, tan sólo se ofrece una serie de principios sobre mejora tecnológica y protección ambiental. Paradójicamente se observa como el artículo 49 recoge la competencia de planificación territorial. Este hecho puede hacer pensar que este estatuto quiere recoger una serie de recursos de otras comunidades evitando en primer lugar una reorganización de sus actividades productivas con el fin de disminuir la dependencia de otras comunidades. En este sentido puede valorarse negativamente la intención de esta autonomía puesto que no parece que tenga intención de optimizar sus recursos antes de pedir ayuda a otras comunidades.

Otra valoración merece el Estatuto de Cataluña, polémico por muchas cuestiones, parece estar especialmente sensibilizado con el desarrollo sostenible planteando una serie de principios inspiradores claros desde un primero momento y amplios en la medida en que recogen inquietudes de multitud de sectores. Por un lado manifiestan la necesidad de "derecho a vivir en un medio equilibrado, sostenible y respetuoso hacia la salud" que incide desde un primer momento en la vinculación humana con su entorno y la necesidad de articular medidas de coexistencia. También resulta clara la sensibilidad que manifiesta ante la participación pública tanto en la gestión ambiental, como en la transferencia de información a los ciudadanos diciendo que todas las personas tienen "derechos a la protección ante las distintas formas de contaminación" y "el deber de colaborar en la conservación del patrimonio natural". De la misma forma extiende el "derecho a acceder a la información medioambiental" sin más limitaciones que por causa de orden público" declarando la importancia de la participación de la sociedad ante los recursos naturales.

De la misma forma se valora positivamente y de forma también novedosa el compromiso legal de las políticas ambientales a reducir la contaminación, a conservar los recursos naturales y a adoptar medidas contra fenómenos importantes como la erosión, el "régimen atmosférico y climático" etc. Quizá de este artículo 46 del estatuto catalán, lo más novedoso sea el deber que asumen los poderes públicos para integrar políticas de gestión ambiental, económica y territorial, de forma que todas ellas aparezcan de forma simultánea pero coordinada.

Cartas, Convenios y Protocolos:

Relación de algunos compromisos internacionales de interés ambiental, que por brevedad no podrán ser analizados en detalle, cuyo conocimiento es importante:

• Carta de las ciudades europeas hacia la sostenibilidad (La Carta de Aalborg)

• Protocolo de Kioto sobre el cambio climático

• Conferencia de Copenhague

• Conferencia de Bali

• Conferencia de Poznań

•  Cumbre de Lima

• Cumbre del Clima de Nairobi

• Convenio europeo del Paisaje, hecho en Florencia el 20 de octubre de 2000

• Convenio de Bonn: La Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de vida Silvestre

• Convenio de Berna: Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa.

• Convenio CITES: Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres

• Convenio sobre la diversidad biológica

• Convención de las naciones unidas para la lucha contra la desertificación

• Convenio Ramsar: Convenio relativo a Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas

• Convenio de Barcelona: Protocolo sobre zonas especialmente protegidas y la diversidad biológica de la Convención para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación

• Convenio Ospar: Anexo V sobre Protección y Conservación de los Ecosistemas y la Diversidad Biológica de las áreas marinas

• ACCOBAMS: Acuerdo de Mónaco sobre la conservación de los Cetáceos del Mar Negro. El Mar Mediterráneo y la Zona Atlántica Contigua.

• Conferencia ministerial sobre protección de bosques en Europa

• Reglamento (CE) No 1257/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos

• Reglamento (CE) No 1100/98 del Consejo de 25 de mayo de 1998 que modifica el Reglamento (CEE) no 1615/89 del Consejo por el que se crea un Sistema Europeo de Información y de Comunicación Forestal (EFICS)

• Directiva 99/22 sobre mantenimiento de animales silvestres en Parques Zoológicos

• Reglamentos 338/97 y 939/97 relativos a la protección de especies de la fauna y la flora silvestres mediante el control de su comercio.

  Mecanismos de gestión territorial y espacios protegidos

Mecanismos para la ordenación territorial

A continuación se exponen algunas líneas interesantes sobre la planificación territorial en base a lo establecido por alguna ley vigente. A falta de desarrollo normativo de interés en toda España se elige la legislación de Aragón como posible ejemplo.

Ley 4/2009, de 22 de junio, de Ordenación del Territorio de Aragón.

Artículo 2. Objetivos.

1. Establecer condiciones de calidad de vida equivalentes para todos los habitantes de la Comunidad Autónoma con independencia de su lugar de residencia, haciendo efectiva la cohesión territorial y social.

2. Promover el desarrollo sostenible de la Comunidad Autónoma, haciendo compatible en todo su territorio la gestión, protección y mejora del patrimonio natural y cultural con la competitividad económica, el fortalecimiento de la cohesión social y el equilibrio demográfico.

3. Asignar racionalmente los usos del suelo en función de las aptitudes del medio físico y de las necesidades de la población, así como proporcionar criterios de interés general y social para la ubicación de las infraestructuras, los equipamientos y los servicios, fomentando la coordinación de los sectores implicados.

Artículo 3. Estrategias.

La política aragonesa de ordenación del territorio debe desarrollarse conforme a las siguientes estrategias:

Policentrismo, mediante el desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico y de una asociación cooperativa e integrada entre los núcleos urbanos y los espacios rurales, fundamentada en la  organización comarcal.

Accesibilidad, a través de la garantía de un acceso equivalente, eficaz y sostenible a infraestructuras, equipamientos, dotaciones y servicios, en especial mediante redes de transporte integrado, de tecnologías de la información y la comunicación y de difusión cultural.

Tutela ambiental, por medio de la protección activa del medio natural y del patrimonio cultural, con particular atención a la gestión de los recursos hídricos y del paisaje, y la evaluación de los riesgos naturales e inducidos.

Interdependencia y coordinación administrativa, prestando atención permanente a las entidades locales, así como al entorno territorial de Aragón, integrado por las comunidades autónomas limítrofes, el Estado, el ámbito de cooperación transfronteriza con las entidades territoriales francesas y la Unión Europea.  

Participación ciudadana, garantizando que la población pueda intervenir en aquellos instrumentos de planeamiento territorial que le afecten.

Artículo 18. Contenido.

1. La Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón está integrada por la memoria, el documento del modelo territorial, las normas y el documento resumen.

2. La memoria de la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón debe incluir los siguientes apartados, que podrán ir acompañados de los anexos y planos que se consideren necesarios:

1. Análisis del sistema territorial de Aragón, considerando al menos los componentes siguientes:

   • La población.

   • El medio natural.

   • El sistema de asentamientos.

   • La vivienda.

   • Las actividades económicas.

   • Las infraestructuras.

   • Los servicios públicos y equipamientos.

   • El patrimonio cultural y ambiental.

   • El paisaje.

   • El régimen urbanístico del suelo.

   • La organización político-administrativa.

   • El contexto territorial.

   • La movilidad.

2. Diagnóstico de la situación de cada uno de los componentes del sistema territorial de Aragón.

3. El documento del modelo territorial contiene:

1. El modelo de ordenación y desarrollo territorial sostenible de la Comunidad

2. Las estrategias para alcanzar el modelo propuesto.

3. Los indicadores e índices para la evaluación y el seguimiento.

4. En las normas de la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón se incluye el conjunto de reglas de aplicación directa o que incidan en la previsión de desarrollo del planeamiento, información o gestión territorial, en el planeamiento urbanístico municipal y en las actuaciones sectoriales que la Comunidad Autónoma puede dictar para aplicar las estrategias propuestas, en el ámbito de su competencia.  

5. Para su difusión pública, el Departamento competente en materia de ordenación del territorio elaborará un documento resumen de los anteriores, que pueda ser comprendido por las personas no especializadas en ordenación del territorio.

Artículo 26. Efectos.

1. Las formulaciones de carácter estratégico contenidas en la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón y en las Directrices de Ordenación Territorial tienen el valor de criterios determinantes del ejercicio de las potestades de todas las Administraciones públicas, con las salvedades siguientes:

1. Cuando afecten al ejercicio de competencias estatales, corresponde al órgano competente establecido en la legislación del Estado ponderar los criterios expresados en los instrumentos de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma, incluido, cuando proceda, el Dictamen Autonómico sobre los Planes y Proyectos del Estado.

2. Cuando los departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma, sus organismos públicos y demás entidades integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma, o las entidades locales, en el ejercicio de sus competencias, prevean actuaciones concretas que supongan una desviación de los citados criterios, se deberá plantear la cuestión ante el Gobierno de Aragón, que resolverá de forma motivada, valorando su conveniencia para los intereses públicos.

2. Las disposiciones normativas incluidas en la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón y en las Directrices de Ordenación Territorial tienen carácter obligatorio para sus destinatarios, sin perjuicio de la prevalencia de las disposiciones ambientales que puedan resultar de aplicación.

Artículo 45. Indicadores e índices territoriales.

Corresponde al Centro de Información Territorial de Aragón establecer variables territoriales susceptibles de ser estimadas cualitativa y cuantitativamente, que han de servir como elementos indicadores de la aproximación del sistema territorial de la Comunidad Autónoma al modelo territorial establecido en la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón.

Artículo 46. Mapas de Riesgos.

Corresponde al Centro de Información Territorial de Aragón coordinar la elaboración y mantener actualizados Mapas base de Riesgos que permitan evaluar los riesgos naturales e inducidos presentes en el territorio. Los Mapas de Riesgos serán tenidos en cuenta al elaborar el planeamiento y programación territorial, urbanística, ambiental, de patrimonio cultural, hidrológica, forestal y de protección civil, y de cualesquiera otras políticas públicas con incidencia territorial.

Artículo 47. Actualización del planeamiento territorial.

En el momento en que se produzca la aprobación definitiva de una alteración de alguno de los instrumentos de planeamiento territorial, el Centro de Información Territorial de Aragón elaborará un texto refundido del   instrumento afectado que incorpore dicha modificación, con el fin de facilitar el acceso a los ciudadanos a las versiones vigentes de los instrumentos de planeamiento territorial. El texto refundido será objeto de publicación oficial cuando afecte a los documentos enumerados en los artículos 19.9 y 23.7 de esta Ley.

Mecanismos para la gestión de Espacios Naturales Protegidos

Algunos de los mecanismos de gestión de espacios protegidos son de gran interés no sólo para la protección de los recursos naturales sino también para elaborar un marco de planificación del territorio con carácter vinculante. Se expone algunas de las herramientas de gestión más interesantes de acuerdo a lo establecido en la ley, evitando detalles sobre normativa autonómica debido a su abundancia, que haría perder la visión sintética de estas líneas.

Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Artículo 16. Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.

Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales son el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica.

Artículo 17. Objetivos.

Son objetivos de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, sin perjuicio de lo que disponga la normativa autonómica, los siguientes:

1. Identificar y georeferenciar los espacios y los elementos significativos del Patrimonio Natural de un territorio y, en particular, los incluidos en el Inventario del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, los valores que los caracterizan y su integración y relación con el resto del territorio.

2. Definir y señalar el estado de conservación de los componentes del patrimonio natural, biodiversidad y geodiversidad y de los procesos ecológicos y geológicos en el ámbito territorial de que se trate.

3. Identificar la capacidad e intensidad de uso del patrimonio natural y la biodiversidad y geodiversidad y determinar las alternativas de gestión y las limitaciones que deban establecerse a la vista de su estado de conservación.

4. Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles con las exigencias contenidas en la presente Ley.

5. Señalar los regímenes de protección que procedan para los diferentes espacios, ecosistemas y recursos naturales presentes en su ámbito territorial de aplicación, al objeto de mantener, mejorar o restaurar los ecosistemas, su funcionalidad y conectividad.

6. Prever y promover la aplicación de medidas de conservación y restauración de los recursos naturales y los componentes de la biodiversidad y geodiversidad que lo precisen.

7. Contribuir al establecimiento y la consolidación de redes ecológicas compuestas por espacios de alto valor natural, que permitan los movimientos y la dispersión de las poblaciones de especies de la flora y de la fauna y el mantenimiento de los flujos que garanticen la funcionalidad de los ecosistemas.

Artículo 18. Alcance.

1. Cuando los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física, existentes resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. En tando dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre dichos instrumentos.

2. Asimismo, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán determinantes respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales, sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica. Las actuaciones, planes o programas sectoriales sólo podrán contradecir o no acoger el contenido de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales por razones imperiosas de interés público de primer orden, en cuyo caso la decisión deberá motivarse y hacerse pública.

Artículo 27. Definición de espacios naturales protegidos.

1. Tendrán la consideración de espacios naturales protegidos aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales, y las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que cumplan al menos uno de los requisitos siguientes y sean declarados como tales:

1. Contener sistemas o elementos naturales representativos, singulares, frágiles, amenazados o de especial interés ecológico, científico, paisajístico, geológico o educativo.

2.  Estar dedicados especialmente a la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica, de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados.

3. Artículo 29. Clasificación de los espacios naturales protegidos.

4. En función de los bienes y valores a proteger, y de los objetivos de gestión a cumplir, los espacios naturales protegidos, ya sean terrestres o marinos, se clasificarán, al menos, en alguna de las siguientes categorías:

   1. Parques.

   2. Reservas Naturales.

   3. Áreas Marinas Protegidas.

   4. Monumentos Naturales.

   5. Paisajes Protegidos.

   Artículo 30. Los Parques.

   1. Los Parques son áreas naturales, que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de su diversidad geológica, incluidas sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente.

   2. Los Parques Nacionales se regirán por su legislación específica.

   3. En los Parques se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación.

   4. En los Parques se facilitará la entrada de visitantes con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquéllos.

   5. Se elaborarán los Planes Rectores de Uso y Gestión, cuya aprobación corresponderá al órgano competente de la Comunidad autónoma. Las Administraciones competentes en materia urbanística informarán preceptivamente dichos Planes antes de su aprobación.

   En estos Planes, que serán periódicamente revisados, se fijarán las normas generales de uso y gestión del Parque.

   6. Los Planes Rectores prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico. Cuando sus determinaciones sean incompatibles con las de la normativa urbanística en vigor, ésta se revisará de oficio por los órganos competentes.

   Artículo 31. Las Reservas Naturales.

   1. Las Reservas Naturales son espacios naturales, cuya creación tiene como finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una valoración especial.

   2. En las Reservas estará limitada la explotación de recursos, salvo en aquellos casos en que esta explotación sea compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger. Con carácter general estará prohibida la recolección de material biológico o geológico, salvo en aquellos casos que por razones de investigación, conservación o educativas se permita la misma, previa la pertinente autorización administrativa.  

   Artículo 32. Áreas Marinas Protegidas.

   1. Las Áreas Marinas Protegidas son espacios naturales designados para la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos o geológicos del medio marino, incluidas las áreas intermareal y submareal, que en razón de su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una protección especial. Podrán adoptar esta categoría específica o protegerse mediante cualquier otra figura de protección de áreas prevista en esta Ley, en cuyo caso, su régimen jurídico será el aplicable a estas otras figuras, sin perjuicio de su inclusión en la Red de Áreas Marinas Protegidas.

   2. Para la conservación de las Áreas Marinas Protegidas y de sus valores naturales, se aprobarán planes o instrumentos de gestión que establezcan, al menos, las medidas de conservación necesarias y las limitaciones de explotación de los recursos naturales que procedan, para cada caso y para el conjunto de las áreas incorporables a la Red de Áreas Marinas Protegidas.

   3. Independientemente de la categoría o figura que se utilice para su protección, las limitaciones en la explotación de los recursos pesqueros en aguas exteriores se realizarán conforme a lo establecido en el artículo 18 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado.

   Artículo 33. Los Monumentos Naturales.

   1. Los Monumentos Naturales son espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de una protección especial.

   2. Se considerarán también Monumentos Naturales los árboles singulares y monumentales, las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y mineralógicos, los estratotipos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, culturales o paisajísticos.

   3. En los Monumentos con carácter general estará prohibida la explotación de recursos, salvo en aquellos casos que por razones de investigación o conservación se permita la misma, previa la pertinente autorización administrativa.

   Artículo 34. Los Paisajes Protegidos.

   1. Paisajes Protegidos son partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial.

   2. Los objetivos principales de la gestión de los Paisajes Protegidos son los siguientes:

   1. La conservación de los valores singulares que los caracterizan.

   2. La preservación de la interacción armoniosa entre la naturaleza y la cultura en una zona determinada.

   3. En los Paisajes Protegidos se procurará el mantenimiento de las prácticas de carácter tradicional que contribuyan a la preservación de sus valores y recursos naturales.

   Como puede observarse la legislación define claramente una serie de figuras de protección atendiendo a las circunstancias que generan ese espacio de interés. De esta forma el legislador entiende que es necesario apoyar la actividad que ha generado el valor ambiental como medio para seguir garantizando la conservación de los espacios protegidos. Se observa claramente que la existencia de actividades humanas en un sentido u otro son responsables de la conservación de los espacios protegidos, y por ello la administración tiene el deber de mantener esos usos.

   Artículo 41. Red Natura 2000.

   1. La Red Ecológica Europea Natura 2000 es una red ecológica coherente compuesta por los Lugares de Importancia Comunitaria, hasta su transformación en Zonas Especiales de Conservación, dichas Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves, cuya gestión tendrá en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.

   2. Los Lugares de Importancia Comunitaria, las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves tendrán la consideración de espacios protegidos, con la denominación de espacio protegido Red Natura 2000, y con el alcance y las limitaciones que las Comunidades autónomas establezcan en su legislación y en los correspondientes instrumentos de planificación.

   Artículo 42. Lugares de Importancia Comunitaria y Zonas Especiales de Conservación.

   1. Los Lugares de Importancia Comunitaria son aquellos espacios del conjunto del territorio nacional o de las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, aprobados como tales, que contribuyen de forma apreciable al mantenimiento o, en su caso, al restablecimiento del estado de conservación favorable de los tipos de hábitat naturales y los hábitat de las especies de interés comunitario, que figuran respectivamente en los Anexos I y II de esta Ley, en su área de distribución natural.

   2. Las Comunidades autónomas elaborarán, en base a los criterios establecidos en el Anexo III y a la información científica pertinente, una lista de lugares situados en sus respectivos territorios que puedan ser declarados como zonas especiales de conservación. La propuesta, que indicará los tipos de hábitats naturales y las especies autóctonas de interés comunitario existentes en dichos lugares, se someterá al trámite de información pública.

   El Ministerio de Medio Ambiente propondrá la lista a la Comisión Europea para su aprobación como Lugar de Importancia Comunitaria.

5. Artículo 43. Zonas de Especial Protección para las Aves.

6. Los espacios del territorio nacional y de las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies de aves incluidas en el anexo IV de esta Ley y para las aves migratorias de presencia regular en España, serán declaradas como Zonas de Especial Protección para las Aves, estableciéndose en ellas medidas para evitar las perturbaciones y de conservación especiales en cuanto a su hábitat, para garantizar su supervivencia y reproducción. Para el caso de las especies de carácter migratorio que lleguen regularmente a territorio español, se tendrán en cuenta las necesidades de protección de sus áreas de reproducción, alimentación, muda, invernada y zonas de descanso, atribuyendo particular importancia a las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.

   Artículo 45. Medidas de conservación de la Red Natura 2000.

   1. Respecto de las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves, las Comunidades autónomas fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, que implicarán:

7. 1. Adecuados planes o instrumentos de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable.

   2. Apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales.

   2. Igualmente las administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitat naturales y de los hábitat de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente ley.

   3. Los órganos competentes deberán adoptar las medidas necesarias para evitar el deterioro o la contaminación de los hábitats fuera de la Red Natura 2000.

   4. Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 5 de este artículo, los órganos competentes para aprobar o autorizar los planes, programas o proyectos solo podrán manifestar su conformidad con los mismos tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

   5. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan, programa o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones Públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.

   Artículo 73. Incentivos a las externalidades positivas en el ámbito de los espacios protegidos y de los acuerdos de custodia del territorio.

   1. Las Comunidades autónomas regularán los mecanismos y las condiciones para incentivar las externalidades positivas de terrenos que se hallen ubicados en espacios declarados protegidos o en los cuales existan acuerdos de custodia del territorio debidamente formalizados por sus propietarios ante entidades de custodia. Para ello se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes servicios prestados por los ecosistemas:

   1. La conservación, restauración y mejora del patrimonio natural, de la biodiversidad, geodiversidad y del paisaje en función de las medidas específicamente adoptadas para tal fin, con especial atención a hábitats y especies amenazados.

   2. La fijación de dióxido de carbono como medida de contribución a la mitigación del cambio climático.

   3. La conservación de los suelos y del régimen hidrológico como medida de lucha contra la desertificación, en función del grado en que la cubierta vegetal y las prácticas productivas que contribuyan a reducir la pérdida o degradación del suelo y de los recursos hídricos superficiales y subterráneos.

   4. La recarga de acuíferos y la prevención de riesgos geológicos

   Se observa claramente según el anterior artículo que el legislador es plenamente consciente de la existencia de una serie de externalidades importantes para la sociedad y por ello plantea una serie de medidas para favorecerlas. Las medidas resultan insuficientes puesto que no conciben las   externalidades como un servicio sino como un valor. En este sentido, la ley habla de "incentivar", estimular la existencia de estas externalidades. Lo justo sería que la ley reconociera las externalidades como un servicio producto de un trabajo y por ello se reconociese la necesidad de realizar compensaciones económicas sobre el propietario de los bienes, como se ha ido exponiendo a lo largo de la presente exposición.

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